通讀生態(tài)環(huán)境部編制《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿，本文簡稱“新管理辦法”），可以看到“新管理辦法”在保持政策連貫性、簡化流程、加強(qiáng)全流程信息公開和監(jiān)管要求等方面的諸多制度創(chuàng)新。

尤其對自愿減排項(xiàng)目和減排量的登記流程進(jìn)行了合并、取消了常見的“項(xiàng)目計(jì)入期”，采用了項(xiàng)目登記后回溯最大5年減排量的模式（第十五條【減排量范圍】）。

相比傳統(tǒng)的CDM或類似機(jī)制采用的“先登記項(xiàng)目、再申請減排量”的方式，回溯減排量模式是一次重大的流程創(chuàng)新，緊湊高效，能有效降低交易成本，避免因?qū)彾ɑ虻怯浟鞒潭鴵p失的減排量，也規(guī)避了項(xiàng)目登記后偏離申報信息的各種風(fēng)險。

此外，新管理辦法也適用于購買并自愿注銷減排量的情形，為社會廣泛參與并支持減碳項(xiàng)目活動提供了助力。

基于筆者對自愿減排項(xiàng)目機(jī)制領(lǐng)域的多年觀察與研究，本文提出了對“新管理辦法”運(yùn)行效果的核心關(guān)切以及2項(xiàng)建議，希望對完善管理辦法有幫助。

核心關(guān)切：新機(jī)制如何保障項(xiàng)目額外性、如何規(guī)范自愿注銷后信息披露行為？

額外性，是自愿減排項(xiàng)目的最基本要求之一，也是決定自愿減排機(jī)制質(zhì)量的生命線。根據(jù)IPCC-AR6報告，“額外性”，是指減少或移除碳排放的項(xiàng)目若沒有自愿減碳機(jī)制則不會發(fā)生。只有確保自愿減排項(xiàng)目具有額外性，其減排量才具備獲得碳市場收益、用于抵消碳市場控排企業(yè)排放的“正當(dāng)性”。包括CDM和VCS等類似機(jī)制都曾因項(xiàng)目額外性瑕疵備受詬病，令減排項(xiàng)目的審定機(jī)構(gòu)與監(jiān)管單位面臨“道德風(fēng)險”。

自愿注銷減排量的信息披露，以及注銷目的和用途的正當(dāng)性。信息披露的準(zhǔn)確性和用途的正當(dāng)性，是指購買并注銷減排量的單位對外聲稱的用途是否真實(shí)有效、是否可能誤導(dǎo)公眾，甚至有礙于企業(yè)本可以開展的減碳行動（例如，目前各監(jiān)管機(jī)關(guān)均注意到圍繞碳中和的企業(yè)“漂綠”風(fēng)險）。近年來，在歐美已經(jīng)出現(xiàn)多起因涉嫌使用不具有額外性減排量、或不具有永久性的碳匯量抵消碳排放并做出誤導(dǎo)性聲明而招致負(fù)面報道甚至司法訴訟的情況。

基于上述核心關(guān)切，本文提出以下兩項(xiàng)完善建議：

建議1. 宜采用“動態(tài)正負(fù)面清單”機(jī)制，以簡化流程，同時充分保障項(xiàng)目額外性

A. 風(fēng)險分析：

“新管理辦法”明確將額外性作為項(xiàng)目基本要求之一。根據(jù)【項(xiàng)目審定】要求，由審定機(jī)構(gòu)出具額外性審定意見，是項(xiàng)目申請登記的前提條件。但“回溯減排量”的機(jī)制設(shè)定，讓額外性審定面臨新的“邏輯困境”：

按照回溯減排量機(jī)制，項(xiàng)目業(yè)主需要在項(xiàng)目投入運(yùn)行、并已經(jīng)產(chǎn)生顯著減排量后開展項(xiàng)目審定并申請登記——即在項(xiàng)目已經(jīng)完成投資一段時間（例如5年）后主張其具有額外性。要說明一個既有項(xiàng)目在未考慮減排機(jī)制時項(xiàng)目不會發(fā)生，屬于典型的“反事實(shí)論證”，證明其不屬于“無悔減排”、并非“搭便車”的挑戰(zhàn)很大，需要格外扎實(shí)的證據(jù)和強(qiáng)有力的驗(yàn)證。

基于這種邏輯困境，若任由項(xiàng)目業(yè)主“自證額外性”，需要有效應(yīng)對兩類“道德風(fēng)險”：

“信息不對稱”可能導(dǎo)致監(jiān)管失效：在“自證額外性”的機(jī)制中，項(xiàng)目業(yè)主既了解審定要求、也掌握項(xiàng)目從投資決策到運(yùn)營實(shí)施的全過程信息，是信息優(yōu)勢明顯的一方，具備通過"隱匿不利信息"（例如補(bǔ)貼或其他商業(yè)收益）、謀求“搭便車”獲利的天然動機(jī)。在審定過程中，審定機(jī)構(gòu)則處于信息劣勢，發(fā)現(xiàn)并查證項(xiàng)目業(yè)主隱匿信息的操作成本高，監(jiān)管的社會成本高。受限于審定服務(wù)收費(fèi)與時限，公眾很難僅憑“流程正確”就相信項(xiàng)目的額外性論證。這種情況下，審定機(jī)構(gòu)和機(jī)制運(yùn)行都存在監(jiān)管失效的“道德風(fēng)險”。

“不當(dāng)補(bǔ)償”可能扭曲市場秩序：即便項(xiàng)目業(yè)主未隱匿信息，且事實(shí)充分表明項(xiàng)目投資收益顯著低于基準(zhǔn)收益率，根據(jù)傳統(tǒng)的項(xiàng)目投資額外性論證邏輯可清晰判定其“在不考慮減排量收益時不應(yīng)發(fā)生”。這種情況下，仍應(yīng)考慮因經(jīng)營失誤而導(dǎo)致額外性特征的可能（例如，項(xiàng)目因最初投資決策過于樂觀、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量未達(dá)預(yù)期、經(jīng)營管理粗放等原因?qū)е马?xiàng)目實(shí)際處于虧損狀態(tài)）。機(jī)制若無法排除因經(jīng)營失誤導(dǎo)致“額外性特征”、并因此給予項(xiàng)目減排收益機(jī)會，會扭曲市場正常優(yōu)勝劣汰、阻礙失敗項(xiàng)目退出，對無悔減排的績優(yōu)項(xiàng)目有失公平。因此，機(jī)制應(yīng)規(guī)避因補(bǔ)償不當(dāng)帶來的“道德風(fēng)險”。

B. 建議對策：

“新管理辦法”在第二章的【項(xiàng)目范圍】對項(xiàng)目類型描述較寬泛（例如，來自可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排等）未說明【項(xiàng)目范圍】將如何更新、如何及時調(diào)整項(xiàng)目類型的安排。盡管可以通過【方法學(xué)】的修訂與調(diào)整實(shí)現(xiàn)類似效果，但機(jī)制管理的靈活性與準(zhǔn)確性仍將面臨諸多不便。

針對以上邏輯困境與道德風(fēng)險，建議參考綠色金融支持性政策使用的“技術(shù)目錄”機(jī)制，采用動態(tài)調(diào)整的正面清單和負(fù)面清單管理項(xiàng)目范圍，以簡化流程，同時克服“自證額外性”帶來的風(fēng)險。

具體而言，主管部門可根據(jù)國家相關(guān)政策、社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況發(fā)布“正面清單”和“負(fù)面清單”：

對于符合國家政策支持范疇、且近期難以市場化經(jīng)營的項(xiàng)目類型（例如，表現(xiàn)為投資吸引力不足、配套基礎(chǔ)設(shè)施滯后等因素），可直接判定為天然具有額外性的項(xiàng)目類型，納入“正面清單”，免于額外性論證。

對于不符合國家政策支持范疇、或已經(jīng)具備市場化經(jīng)營條件的項(xiàng)目類型（例如，目前主要的新能源發(fā)電、新能源汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼退出，完全市場化運(yùn)作），可直接判定為不再具有額外性，納入“負(fù)面清單”，停止受理此類項(xiàng)目登記申請（已經(jīng)獲得項(xiàng)目登記項(xiàng)目應(yīng)注銷）。

對于不屬于以上清單的項(xiàng)目類型，仍可通過常規(guī)審定并申請登記。

建議2. 關(guān)注自愿注銷減排量的虛假陳述風(fēng)險，應(yīng)將申請人信息披露責(zé)任納入監(jiān)管范圍

A. 風(fēng)險分析：

根據(jù)“新管理辦法”關(guān)于【減排量使用和注銷】的規(guī)定，減排量可依照國家有關(guān)規(guī)定用于碳中和，也鼓勵交易主體出于公益目的，自愿注銷其所持有的核證自愿減排量?！靶鹿芾磙k法”對審定與核查、減排量用于國家或地方碳排放權(quán)市場企業(yè)履約做出了系統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)定，但對于申請人聲明的自愿注銷減排量目的、注銷后相關(guān)信息披露責(zé)任，尚未納入公眾監(jiān)督和政府監(jiān)管范疇。

從企業(yè)實(shí)踐看，通過注銷一定數(shù)量減排量來“抵消自身碳排放”已經(jīng)是常見的舉措。注銷申請人可獲益于自愿減排項(xiàng)目機(jī)制（降低實(shí)現(xiàn)減排的成本），若缺乏配套規(guī)范，機(jī)制存在被誤用、濫用的風(fēng)險：

存在“漂綠”風(fēng)險：根據(jù)IPCC-AR6報告有關(guān)“碳中和”的定義，允許企業(yè)利用控制范圍以外的碳減排量或碳移除量，補(bǔ)償控制范圍內(nèi)盡力減排但仍無法消除的碳排放，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)、產(chǎn)品和活動層面的凈排放與凈吸收的平衡。在實(shí)際操作中，存在企業(yè)未盡力減少排放、甚至鼓勵使用高碳產(chǎn)品，僅通過注銷一定數(shù)量的減排量就聲稱實(shí)現(xiàn)“碳中和”的現(xiàn)象、被稱為“漂綠”（例如，推薦使用附帶碳減排量的“碳中和汽油”）?！捌G”已經(jīng)成為聯(lián)合國、多國政府以及國際社會組織呼吁關(guān)注并杜絕的負(fù)面現(xiàn)象。涉及自愿減排量注銷的“漂綠”行為，除可能違反相關(guān)信息披露規(guī)范以及國家有關(guān)碳中和的規(guī)定外，對于自愿減排項(xiàng)目機(jī)制也存在負(fù)面影響。

或?yàn)E用“公益目的”：出于公益目的注銷碳減排量，應(yīng)限定于支持社會層面的碳中和目標(biāo)，而非履行企業(yè)減碳責(zé)任。注銷申請人信息披露應(yīng)避免混淆“盡責(zé)與公益”。具體而言，出于公益目的注銷情形應(yīng)有明確限定，例如，申請人注銷減排量并聲稱抵消其碳排放，不屬于“出于公益目的”情形。

有虛假陳述風(fēng)險：在現(xiàn)實(shí)操作中，存在申請人購買減排量但未完整注銷，僅依照購買憑證做出“碳抵消”聲明的情況，或僅注銷一筆減排量，卻重復(fù)用于多個主體的多次碳抵消的可能，即申請人虛假陳述的風(fēng)險。

有重復(fù)計(jì)算風(fēng)險：對于設(shè)立了碳目標(biāo)的非控排企業(yè)，存在購買并注銷其價值鏈以內(nèi)的自愿減排量，并聲稱用于抵消其價值鏈排放的可能（實(shí)際上，這部分減排量已經(jīng)包含在其碳排放下降中），即重復(fù)計(jì)算減排量的風(fēng)險。

B. 建議對策：

“新管理辦法”有關(guān)項(xiàng)目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易和監(jiān)督管理章節(jié)均設(shè)置了管控與糾錯的必要舉措，建議在減排量注銷申請、信息披露與監(jiān)督管理等章節(jié)明確申請人有關(guān)信息披露的責(zé)任，提供必要的糾錯或處罰舉措：

在減排量持有人申請注銷時，應(yīng)在申請材料中做出以下聲明，以確認(rèn)其信息披露責(zé)任：

明確所申請注銷的減排量不屬于其價值鏈減排活動；

明確所申請注銷的減排量出于公益目的，或用于抵消其價值鏈碳排放（兩者不能同時存在）；

明確申請注銷減排量相關(guān)的聲明應(yīng)遵守相關(guān)政策法規(guī)和信息披露規(guī)范，不做夸大或虛假陳述；

將申請人涉及自愿注銷減排量的信息披露情況納入【公眾監(jiān)督】范疇之內(nèi)，對被認(rèn)定為虛假陳述的申請人，應(yīng)能根據(jù)管理辦法進(jìn)行限制或處罰。建議考慮制定管理細(xì)則，明確虛假性陳述認(rèn)定方式，包括但不限于以下情形：

申請人事后披露信息已經(jīng)被認(rèn)定違反相關(guān)信息披露規(guī)定或國家有關(guān)碳中和的規(guī)定；

申請人事后披露信息與其注銷申請信息或聲明不符（例如以公益目的的名義申請注銷卻用于碳抵消、未完整注銷所聲明數(shù)量的自愿減排量、或重復(fù)將單筆注銷用于抵消多筆碳排放，以及注銷的減排量來自申請人價值鏈范圍以內(nèi)等情況）；