原文題目：

歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制比較及對我國影響與啟示研究

原文作者：

Lanchun Li, Wei Chen

論文DOI:

https://doi.org/10.16507/j.issn.1006-6055.2023.03.004

當(dāng)前，以歐盟、美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體試圖通過單邊碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）來爭奪制定全球氣候與貿(mào)易規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。對歐美相關(guān)政策文本的分析顯示，歐美推行CBAM已成必然之勢，正在結(jié)合各自碳市場建設(shè)基礎(chǔ)制定不同的征收規(guī)則，進(jìn)一步保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)競爭力、加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、爭奪國際話語權(quán)，以占據(jù)全球氣候規(guī)則道德高地。

短期CBAM機(jī)制對我國影響有限，長期會持續(xù)沖擊我國能源密集型產(chǎn)業(yè)出口，歐美可能借機(jī)打壓我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，并造成產(chǎn)業(yè)企業(yè)情報(bào)信息泄露，經(jīng)濟(jì)整體綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程將受到不同程度影響。對此，我國應(yīng)堅(jiān)持底線思維、及早謀劃部署，推動多變氣候磋商，鮮明反對任何貿(mào)易保護(hù)政策；發(fā)揮綠色低碳技術(shù)引領(lǐng)作用，構(gòu)筑雙循環(huán)綠色經(jīng)濟(jì)體系；倡導(dǎo)公平合理的碳中和秩序，推廣中國治理模式；持續(xù)完善我國碳交易市場體系，促進(jìn)全球化銜接互證；加快探索碳稅制度，推動碳稅專項(xiàng)利用增益循環(huán)。

歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制戰(zhàn)略意圖的主要影響

01 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制立法提案

實(shí)施背景：歐盟一直踐行綠色低碳發(fā)展道路，2019年發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》以謀求全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位。為推動各國制定更加積極的氣候行動計(jì)劃，歐盟將CBAM作為實(shí)施綠色新政、落實(shí)“Fit for 55”一攬子減排計(jì)劃的關(guān)鍵舉措。歐盟CBAM作為國際上首個(gè)以碳關(guān)稅形式應(yīng)對氣候變化的法案提案，旨在對癥“碳泄漏（Carbon-Leakage）”，與現(xiàn)行碳排放交易體系（EU ETS）并行運(yùn)作，并對其具體條款形成補(bǔ)充或替代。CBAM要求境內(nèi)外企業(yè)實(shí)現(xiàn)對等減排，對進(jìn)口商品增加碳管制成本，以保障歐盟減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并激勵(lì)貿(mào)易伙伴采取更強(qiáng)有力的減排措施。

實(shí)施進(jìn)展：目前，歐盟CBAM歷經(jīng)多次談判與審議，于2022年底達(dá)成法律文本臨時(shí)協(xié)議，因此其方案的推行“呼之欲出”。不過，CBAM具體細(xì)節(jié)和實(shí)施時(shí)間仍有較大變數(shù)，歐盟委員會、歐洲議會、歐盟理事會三方在細(xì)節(jié)內(nèi)容上存在一定分歧，主要體現(xiàn)在4個(gè)方面（表1）。

表1 歐盟CBAM立法提案的三方主要內(nèi)容對比

1）進(jìn)口產(chǎn)品核算有所不同。歐盟理事會、歐盟委員會持謹(jǐn)慎態(tài)度，首批確定五大碳密集行業(yè)產(chǎn)品，僅核算直接排放，以盡量避免引起國際社會的強(qiáng)烈抵制。而歐洲議會更加激進(jìn)，不僅擴(kuò)大了歐委會確定的行業(yè)覆蓋范圍，還增加電力間接排放核算。

2）免費(fèi)配額退出存在爭議。歐盟理事會、歐盟委員會提出的免費(fèi)碳配額時(shí)間為2026—2035年，歐洲議會方案提前至2032年，這是三方關(guān)于CBAM和碳市場改革的關(guān)鍵爭議點(diǎn)。

3）碳關(guān)稅過渡期意見反復(fù)。歐洲議會將CBAM的過渡期由縮短至2年修改為延長至4年，企圖利用更長的過渡期促使進(jìn)口商適應(yīng)CBAM規(guī)則。

4）監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)各執(zhí)一詞。歐盟理事會、歐盟委員會提出碳關(guān)稅執(zhí)行由各成員國自行監(jiān)督；歐洲議會提出更加強(qiáng)勢的方案，建立歐盟層面的集中統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的透明度和有效性，避免選擇特定地區(qū)進(jìn)口特定產(chǎn)品。

此外，歐盟內(nèi)部對CBAM方案也持不同聲音。例如，歐洲人民黨團(tuán)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遲滯和俄烏沖突持續(xù)背景下，歐洲在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)難以有效扭轉(zhuǎn)化石燃料依賴和能源成本上漲的局面，其傳統(tǒng)工業(yè)體系的調(diào)整過渡期需要更長；諸多歐洲行業(yè)組織及企業(yè)認(rèn)為，CBAM增加鋼鐵、鋁純進(jìn)口產(chǎn)業(yè)的下游企業(yè)成本，可能擾亂相關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，反而增加生產(chǎn)成本、影響綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程；作為歐盟中產(chǎn)品與服務(wù)出口額最高的國家，德國擔(dān)心免費(fèi)配額退出和出口退稅政策將引來其他國家的反制措施，極大沖擊其出口型貿(mào)易體系等。

02 美國《清潔競爭法案》提案

實(shí)施背景：美國拜登政府把扭轉(zhuǎn)退出《巴黎協(xié)定》的氣候領(lǐng)導(dǎo)力頹勢、重新主導(dǎo)全球氣候秩序作為核心施政主張。“清潔能源革命與環(huán)境正義”計(jì)劃提出一項(xiàng)碳邊界調(diào)整提案，即“對未履行氣候和環(huán)境承諾國家的碳密集型進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施碳調(diào)節(jié)費(fèi)或碳配額政策”。

隨著歐盟提出CBAM方案，美國便開始著手制定對高碳產(chǎn)品征收碳污染成本費(fèi)用的法案，以對抗歐盟CBAM對美國貿(mào)易體系的沖擊。2022年6月，美國民主黨向議會正式提交《清潔競爭法案》（Clean Competition Act，CCA）立法提案，設(shè)計(jì)了一種不同于歐盟的CBAM框架方案。CCA法案同樣向進(jìn)口商品征收二氧化碳排放費(fèi)用，但對碳稅義務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新，征收對象既適用于高碳的進(jìn)口產(chǎn)品，也適用于高碳的本國產(chǎn)品，并提供出口退稅。

 實(shí)施進(jìn)展：截至2023年6月，美國CBAM仍存在不確定性，其根本原因在于全國統(tǒng)一的碳定價(jià)或碳交易機(jī)制欠缺，可能被視為進(jìn)口關(guān)稅從而存在違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，美國《清潔競爭法案》跳出思維定式，直接以美國相應(yīng)產(chǎn)品的平均碳含量為衡量基準(zhǔn)，采用弱化碳成本量化的形式簡化全國性碳稅的復(fù)雜進(jìn)程，以最低成本、最快時(shí)間構(gòu)建起CBAM體系，并逐步受到兩黨支持，美國版碳關(guān)稅也正式提上議程。其要點(diǎn)如表2所示。

表2 美國清潔競爭法案CBAM征收標(biāo)準(zhǔn)

歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制方案比較

基于以上分析，歐美CBAM方案立法取得顯著進(jìn)展，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的推行已成必然之勢。CBAM核心為征收高碳產(chǎn)品的碳排放成本，但在制度設(shè)計(jì)上兩者存在一定差異，歐美結(jié)合各自的碳市場建設(shè)基礎(chǔ)制定不同的征收規(guī)則。

01 征收標(biāo)準(zhǔn)差異顯著

歐美在碳邊境稅的征收標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯差異，歐盟對進(jìn)口產(chǎn)品征收顯性碳價(jià)，美國則同等對待進(jìn)口和國內(nèi)環(huán)境等效產(chǎn)品。具體來看：

歐盟CBAM采用“絕對碳含量”標(biāo)準(zhǔn)，對進(jìn)口產(chǎn)品的全部“內(nèi)嵌排放”征收邊境碳稅，即產(chǎn)品生產(chǎn)制造過程中的直接和間接排放總和。同時(shí)，歐盟要求完全鏡像參照歐盟碳價(jià)，進(jìn)口產(chǎn)品的單位碳排放成本必須與境內(nèi)產(chǎn)品成本持平，征收低碳價(jià)國家的生產(chǎn)者，消除進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢。其計(jì)算方法是：（出口產(chǎn)品碳排放量-歐盟免費(fèi)碳配額）×出口產(chǎn)品數(shù)量×歐盟碳價(jià)-出口國碳市場支付費(fèi)用。顯然，歐盟CBAM旨在刺激各國碳價(jià)上升至相近水平，以此鞏固提升歐盟在全球范圍內(nèi)碳定價(jià)絕對話語權(quán)，從而占據(jù)全球氣候規(guī)則制定高地。

美國CCA采用“相對碳含量”標(biāo)準(zhǔn)，僅對進(jìn)口產(chǎn)品超出基準(zhǔn)線（美國同類產(chǎn)品的平均碳含量）的碳排放部分實(shí)施征稅，即產(chǎn)品碳排放與美國基準(zhǔn)線的差值。其計(jì)算方法是：（出口產(chǎn)品碳排放量-美國產(chǎn)品平均碳排放）×55美元/噸，碳稅標(biāo)準(zhǔn)每年上浮5%。但在計(jì)算進(jìn)口產(chǎn)品碳含量時(shí)，美國提出采用“以原產(chǎn)國行業(yè)平均碳強(qiáng)度或整體經(jīng)濟(jì)碳強(qiáng)度”多重標(biāo)準(zhǔn)。而實(shí)際上美國制造業(yè)的碳排放強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)碳密集度低于大多數(shù)競爭者，這其中就存在極大的利己操作空間。因此，美國CCA實(shí)為借“靈活”之名行攫利之實(shí)，且有效規(guī)避可能違反世界貿(mào)易組織（WTO）保護(hù)主義規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。

02 征收范圍基本一致

歐盟CBAM征收的產(chǎn)品包括水泥、鋼鐵、鋁、化肥、電力及有機(jī)化學(xué)品、塑料、氫和氨，計(jì)劃在2025年前覆蓋下游產(chǎn)品，2030年前納入歐盟碳市場所有行業(yè)。

美國CCA主要征收碳密集型產(chǎn)品，包括化石燃料、精煉石油產(chǎn)品、石化產(chǎn)品、肥料、氫、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿和造紙、乙醇。

可以看出，歐美均優(yōu)先考慮碳泄露風(fēng)險(xiǎn)和碳排放強(qiáng)度高的行業(yè)，從而避免本土企業(yè)因高碳排放成本而在全球貿(mào)易競爭中處于下風(fēng)。

03適用國別大同小異

歐美占據(jù)著全球85%以上的碳交易市場，未來可能通過達(dá)成歐美碳市場協(xié)議，繼續(xù)利用氣候規(guī)則擴(kuò)大對發(fā)展中國家的“減排掠奪”。

歐美對待發(fā)展中國家政策雖有差異，但均相對有限，忽視《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。在國別范圍上，歐盟只豁免加入歐盟碳市場的非歐盟國家，或與歐盟碳市場掛鉤的國家，美國僅提出對最不發(fā)達(dá)國家的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)行豁免，這就可能誘導(dǎo)其他國家加入或采用歐美碳市場規(guī)則。其次，歐盟碳稅收入主要用于歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和綠色投資，多次修訂后對發(fā)展中國家的資金援助含糊不清，美國僅提出25%的碳稅收入支持發(fā)展中國家脫碳，顯然與歐美在全球氣候行動中的責(zé)任背道而馳。

由此可見，歐美希望將CBAM作為打壓新興經(jīng)濟(jì)體生產(chǎn)貿(mào)易體系的有效有力合規(guī)工具，實(shí)難起到領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理之效。

我國應(yīng)對舉措建議

未來，發(fā)達(dá)國家可能通過碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制密織碳關(guān)稅壁壘聯(lián)盟，我國應(yīng)堅(jiān)持底線思維緊抓挑戰(zhàn)和機(jī)遇，充分銜接碳達(dá)峰、碳中和行動，及早謀劃，科學(xué)部署應(yīng)對措施。

1）推動多邊氣候磋商機(jī)制，堅(jiān)決抵制單邊貿(mào)易保護(hù)

首先，以聯(lián)合國和WTO相關(guān)規(guī)則為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，鮮明反對任何假借氣候變化名義的貿(mào)易歧視政策，必要時(shí)考慮對等征收的反制措施。其次，合作共建氣候?qū)υ捚脚_，積極磋商促成中歐、中美的雙邊或多邊對等減排機(jī)制，通過綠色投資、清潔技術(shù)貿(mào)易等務(wù)實(shí)合作，重塑碳中和背景下的中歐、中美綠色貿(mào)易伙伴關(guān)系。同時(shí)，加強(qiáng)新興經(jīng)濟(jì)體氣候行動國際合作，依托“金磚國家”“一帶一路”“南南合作”等平臺，探索新興經(jīng)濟(jì)體在碳市場機(jī)制上的合作，抵制發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的蓄意打壓行為，爭取共同利益和國際輿論共鳴；以更加積極態(tài)度推動建設(shè)“綠色絲綢之路”開放貿(mào)易體系，為全球氣候治理秩序及我國產(chǎn)業(yè)綠色升級拓展新空間，并積極實(shí)施對第三世界國家的能源轉(zhuǎn)型、氣候行動相關(guān)資金和技術(shù)援助。

2）發(fā)揮低碳技術(shù)引擎作用，構(gòu)筑雙循環(huán)綠色經(jīng)濟(jì)

發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，推動低碳、零碳、負(fù)碳等“雙碳”關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)、推廣和應(yīng)用，加大光伏、風(fēng)電、電動汽車等主流優(yōu)勢低碳技術(shù)投資，加強(qiáng)綠氫、規(guī)模儲能、CCUS、生態(tài)碳匯等前沿新興技術(shù)攻關(guān)，加快新一代信息技術(shù)與“雙碳”技術(shù)的交叉融合，搶占綠色低碳技術(shù)國際競爭優(yōu)勢。

激發(fā)各類市場主體創(chuàng)新活力，著力打造綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。在“國內(nèi)大循環(huán)”上，推進(jìn)化石能源清潔高效利用、重點(diǎn)發(fā)展新能源系統(tǒng)革命，推動高碳產(chǎn)業(yè)向清潔低碳轉(zhuǎn)型最終實(shí)現(xiàn)綠色零碳變革，加快綠色技術(shù)和產(chǎn)品在工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域的場景實(shí)現(xiàn)。在“國際大循環(huán)”上，構(gòu)建新興綠色低碳技術(shù)的國際供應(yīng)鏈，持續(xù)深化調(diào)整綠色貿(mào)易體系，繼續(xù)保持并拉長光伏組件、新能源汽車等產(chǎn)品“低價(jià)高質(zhì)”優(yōu)勢，通過綠色節(jié)能技術(shù)的推廣縮小鋼鐵、鋁等高碳產(chǎn)品劣勢。

3）堅(jiān)持“以我為主”，倡導(dǎo)公平合理的碳中和秩序

隨著歐美等國家和地區(qū)相繼推出相關(guān)政策，未來碳關(guān)稅機(jī)制很有可能納入國際貿(mào)易體系，甚至成為全球碳中和背景下顛覆產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的重要規(guī)則。對此，我國應(yīng)加強(qiáng)前瞻研究布局，警惕歐美西方所謂的“透明市場經(jīng)濟(jì)體”等遏制和打壓，高度關(guān)注、合理主張并深度參與制定國際減排和貿(mào)易相關(guān)規(guī)則。在國際多邊場合堅(jiān)持獨(dú)立自主的戰(zhàn)略定力，弘揚(yáng)人類命運(yùn)共同體理念，推動全球碳中和氣候治理秩序改革的公平合理、平等互信。積極展示大國責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)意識，講好人類史上減碳規(guī)模最大、成效最為顯著的中國生態(tài)文明故事，通過國際合作在清潔能源、氣候行動等相關(guān)領(lǐng)域引導(dǎo)并推廣中國模式。

4）完善國內(nèi)碳交易市場體系，促進(jìn)全球化銜接互證

歐美碳邊境調(diào)節(jié)的主要依據(jù)為碳定價(jià)機(jī)制的差異。因此，我國可以適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善與國際接軌的碳價(jià)機(jī)制。

一是密切追蹤歐美碳市場和氣候政策動向，擴(kuò)大國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍。優(yōu)先納入CBAM重點(diǎn)征收的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、化工等部門高排放高能耗產(chǎn)品，最大限度降低出口損失。在國內(nèi)碳交易機(jī)制運(yùn)行成熟后，逐步增加并全部納入歐美CBAM行業(yè)范圍。

二是通過嚴(yán)格排放上限、推行配額有償分配、引入拍賣、豐富交易品種等方式，確保碳價(jià)維持在相對較高的水平，將更多碳價(jià)留在國內(nèi)。

三是建立規(guī)范的碳排放核算體系，完善覆蓋產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈和全生命周期的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測體系。

四是積極探索全球化碳交易市場，建立中國碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，推動國內(nèi)碳市場與歐美等國際市場的有效銜接，提升中國碳價(jià)機(jī)制的國際認(rèn)可度。

5）研究探索碳稅制度設(shè)計(jì)，加速推動脫碳減排進(jìn)程

在構(gòu)建完善碳排放交易市場的基礎(chǔ)上，盡快深入開展碳稅開征可行性研究，兩者互為補(bǔ)充，引導(dǎo)企業(yè)選擇并制定“雙碳”發(fā)展路徑，從而減弱CBAM的影響。建立碳稅收入專項(xiàng)利用機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、脫碳減排、清潔能源、低碳技術(shù)等提供資金支持，形成國家稅收與經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的良性循環(huán)。積極探索碳稅立法，建立長效減排機(jī)制，推動與歐美等達(dá)成互認(rèn)諒解協(xié)議，避免產(chǎn)品碳稅等相關(guān)稅費(fèi)的雙重征稅。