為什么歐盟將航運(yùn)業(yè)納入ETS？

上篇公眾號(hào)為大家介紹了歐盟排放交易體系(European Union Emissions Trading System，以下簡(jiǎn)稱EU ETS)的運(yùn)行模式和管理機(jī)制，了解了ETS的具體限制形式和具體內(nèi)容。本期我們對(duì)歐盟將航運(yùn)業(yè)納入ETS的動(dòng)機(jī)、合法性以及合理性進(jìn)行深入分析。

歐盟動(dòng)機(jī)

1.ETS體系理論上減排優(yōu)勢(shì)

歐盟將航運(yùn)業(yè)納入碳排放交易體系（ETS）是當(dāng)下溫室氣體過量排放導(dǎo)致全球變暖這一大背景下環(huán)境保護(hù)的客觀需要，也是未來國(guó)際政策的發(fā)展趨勢(shì)。EU ETS作為歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化中最具創(chuàng)新性的舉措，是目前參與國(guó)家和涵蓋領(lǐng)域最為廣泛的碳排放交易體系，也是全世界第一個(gè)國(guó)際碳排放交易體系。不可否認(rèn)其將航運(yùn)業(yè)納入ETS促進(jìn)了航運(yùn)碳排國(guó)際法的發(fā)展，有利于促進(jìn)航運(yùn)技術(shù)革新，有利于引導(dǎo)航運(yùn)強(qiáng)化減排管理，也有利于制定國(guó)際航運(yùn)業(yè)減排法律體系。

1）從經(jīng)濟(jì)層面來看減排政策，航運(yùn)減排是存在邊際效應(yīng)的（圖1）。假設(shè)兩艘船舶采用不同的CO2排放控制技術(shù)，邊際控制成本不同，且兩艘船目前的排放量均為每年300噸，預(yù)期目標(biāo)是將兩艘船的總排放量減少一半。如果采取的減排措施是通過強(qiáng)制所有船舶都必須將排放量控制在150噸/年從而達(dá)到一半的總排放量減少，那么對(duì)于船舶1，總控制成本用區(qū)域D表示，而對(duì)于船舶2，總成本用區(qū)域A+B+C表示。這兩艘船的總控制成本是A+B+C+D。這是控制排放最經(jīng)濟(jì)的方法嗎？答案是否定的。如果兩艘船可以通過排放額度交易或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，將船1和船2的排放水平分別優(yōu)化到200和100。將總成本改為A+B+D，凈節(jié)約C。由圖1可以得出，當(dāng)兩曲線相交時(shí)，是控制一定排放量的最有效方式。所以ETS的靈活性特點(diǎn)確實(shí)能夠在滿足減排目標(biāo)的同時(shí)，兼具經(jīng)濟(jì)性。

圖1 邊際效應(yīng)圖

2）如果從歐盟委員會(huì)公布的ETS自2005年建立至今的歷史數(shù)據(jù)來看，其確實(shí)在溫室氣體減排上有所作為。在第一和第二階段的2005-2012年期間，歐盟ETS體系對(duì)于溫室氣體減排貢獻(xiàn)約為10%，其中第一階段（2005-2008）減少了6%，第二階段（2009-2012）減少了15%，尤其在化工行業(yè)減排效果最明顯。同時(shí)通過此階段中配額分配可以看出，免費(fèi)配額分配得越多，減排效果越不明顯。

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）公布的各部門排放趨勢(shì)顯示了EU ETS覆蓋的六個(gè)主要部門的排放趨勢(shì)(圖2)?？梢钥闯?，在ETS實(shí)施后，每個(gè)行業(yè)的排放量下降得更快。但不能因此說ETS導(dǎo)致了排放量的下降，一方面有可能是由其他因素驅(qū)動(dòng)的，特別是2009年的全球金融危機(jī)，與所有行業(yè)的排放量大幅下降密切相關(guān)；另一方面排放總量的減少掩蓋了各部門之間的主要差異，公共事業(yè)（電力和供暖）是歐盟排放交易計(jì)劃排放量隨時(shí)間推移而減少的關(guān)鍵原因。然而，自2013年以來，工業(yè)排放或多或少地停滯不前，而航空排放卻在增加（2020年明顯例外，當(dāng)時(shí)新型冠狀病毒大流行導(dǎo)致航空和工業(yè)暫時(shí)下降）。造成這種差異的主要原因是，自2013年以來，電力部門不得不為其絕大部分的配額付費(fèi)，而航空和工業(yè)仍然免費(fèi)獲得大量的單位，導(dǎo)致他們沒有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)來使其業(yè)務(wù)去碳化。

圖2 主要行業(yè)排放趨勢(shì)圖

2.ETS為歐盟帶來的既得利益

1）獲得經(jīng)濟(jì)利益

歐盟通過ETS體系“出售”配額和“罰款”所得到的收入不僅僅來自于歐盟成員國(guó)的船舶，也包括了其他國(guó)家的航線經(jīng)過或到達(dá)歐盟成員國(guó)港口的船舶。

歐盟委員會(huì)在其官方網(wǎng)站上宣布，2030年之前通過歐盟創(chuàng)新基金（Innovation Fund）部署2000萬份配額（約16億歐元，每份配額價(jià)格約為80歐元）。創(chuàng)新基金是歐盟氣候政策基金，重點(diǎn)關(guān)注能源和工業(yè)，它旨在向市場(chǎng)提供歐洲工業(yè)脫碳解決方案，支持其向氣候中和過渡，同時(shí)增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力，其目標(biāo)為幫助企業(yè)投資清潔能源和工業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造面向未來的就業(yè)機(jī)會(huì)、加強(qiáng)歐洲在全球范圍內(nèi)的技術(shù)領(lǐng)先地位。

從歐盟委員會(huì)官網(wǎng)上公布的創(chuàng)新基金用途來看（圖3），基金重點(diǎn)用于歐盟國(guó)家以及挪威、列支敦士登和冰島范圍內(nèi)能夠大幅減少排放的高度創(chuàng)新技術(shù)和旗艦項(xiàng)目，聚焦在首創(chuàng)和高度創(chuàng)新項(xiàng)目。

圖3 創(chuàng)新基金用途

歐盟通過其他國(guó)家向其繳納的“碳費(fèi)”去發(fā)展自身的航運(yùn)脫碳技術(shù)，這會(huì)導(dǎo)致本就在替代能源、內(nèi)燃機(jī)等與減排密切相關(guān)的技術(shù)處于領(lǐng)先地位的歐洲一直保持領(lǐng)先地位。進(jìn)而通過其技術(shù)和話語權(quán)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，不斷提高減排要求，維持其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和規(guī)則制定的引導(dǎo)地位。

2）對(duì)于國(guó)際規(guī)則制定的影響

國(guó)際規(guī)則的影響方面，歐盟主要通過影響IMO（國(guó)際海事組織）決策方向，從而使歐盟逐漸成為國(guó)際航運(yùn)碳排放政策制定的引領(lǐng)者角色。

歐盟作為UNFCCC（聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約）唯一的國(guó)際組織締約方，隨著區(qū)域內(nèi)碳排放管制的政策與立法的完備，歐盟將其碳減排的政策和立法模式向全球推行的意圖明顯，航空業(yè)的失利令其目光投向了航運(yùn)業(yè)。這不但是歐盟本身利益的需要，也是塑造氣候變化國(guó)際影響力的良好機(jī)會(huì)。

就近十年來看，歐盟一直在努力游說IMO去設(shè)置可進(jìn)行量化的溫室氣體減排監(jiān)管、監(jiān)控和減排目標(biāo)，多次提交了ETS提案，但直到2015年MEPC 68會(huì)議IMO委員會(huì)仍然拒絕為海洋溫室氣體減排設(shè)置可量化目標(biāo)。在此之后，歐盟環(huán)境署（European Environment Agency）制定了新的法案，強(qiáng)制削減現(xiàn)有船舶的碳排放數(shù)量，此舉與IMO溫室氣體最初戰(zhàn)略目標(biāo)基本一致，通過在現(xiàn)行的強(qiáng)制性法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步削減航運(yùn)溫室氣體排放強(qiáng)度。IMO最初戰(zhàn)略為與2008年相比較，在2030年將世界航運(yùn)碳排放降低40%。修正案是2020年10月19日至23日作為遠(yuǎn)程會(huì)議舉行的減少船舶溫室氣體排放閉會(huì)期間工作組第七屆會(huì)議（ISWG-GHG 7）制定的。修正案草案將連同影響評(píng)估結(jié)果一起提交2021年6月舉行的MEPC 76屆會(huì)議正式通過?？梢?，在歐盟不斷施壓的情況下，IMO對(duì)船舶能效和管理的要求不斷提高，基于歐盟船舶能效和MRV數(shù)據(jù)的先進(jìn)性和超前性，在IMO出臺(tái)的法律法規(guī)中，必然更多地發(fā)現(xiàn)歐盟法律和歐盟標(biāo)準(zhǔn)的身影。

為何IMO對(duì)于航運(yùn)減排過于依賴歐盟

回答這個(gè)問題之前需要先了解EU MRV系統(tǒng)。

EU MRV系統(tǒng)包括航運(yùn)溫室氣體排放“監(jiān)控、報(bào)告、驗(yàn)證”（Monitor、Report、Verification）。該法規(guī)草案由歐盟委員會(huì)于2013年6月提交，已于2015年7月1日正式生效，成為歐盟正式法律之一。MRV是歐盟有計(jì)劃地為其后續(xù)將航運(yùn)納入ETS做的前期準(zhǔn)備工作，其主要作用是通過強(qiáng)制措施對(duì)來往于歐盟的船舶排放數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，通過其收集得到的數(shù)據(jù)，歐盟便可制定與之對(duì)應(yīng)的減排目標(biāo)以及配額數(shù)量及價(jià)位。歐盟委員會(huì)官方網(wǎng)站發(fā)布的最新MRV適用的船舶及排放物如下：

1.從2025年1月1日起，公司必須報(bào)告以下船舶的排放量:

5000總噸或以上的貨船和客船；

5000總噸及以上的近海船舶；

5000總噸以下但不低于400總噸的海工船和雜貨船。

2.所涵蓋排放物：

二氧化碳(CO2)；

截至2024年的甲烷(CH4)；

截至2024年的氧化亞氮(N2O)。

MRV與ETS是歐盟將強(qiáng)制手段與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的一種做法。不可否認(rèn)對(duì)于MRV的立法具有超前性，一方面通過將其立法，從而強(qiáng)制收集數(shù)據(jù)使得自身目標(biāo)的制定始終處于上層位置，不斷完善市場(chǎng)機(jī)制；另一方面也向全球范圍內(nèi)推行歐盟的治理理念和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)MRV的規(guī)定，自2018年1月1日起，每個(gè)航次上停靠歐盟港口或從事相關(guān)的運(yùn)輸工作的所有船只都必須接受二氧化碳排放監(jiān)測(cè)并提供報(bào)告。 MRV要求被監(jiān)管方持有由獨(dú)立驗(yàn)證人簽發(fā)的有效性文件,并接受會(huì)員國(guó)當(dāng)局的檢查。

正是由于歐盟MRV的先進(jìn)性，使得歐盟在航運(yùn)業(yè)的減排數(shù)據(jù)監(jiān)管方面具有一定的潛力，也使其在全球范圍內(nèi)航運(yùn)業(yè)碳交易立法方面處于領(lǐng)先地位。歐盟作為IMO成員，一直致力于建立并完善航運(yùn)溫室氣體減排法律法規(guī)，這與IMO的發(fā)展方向相符。MRV不僅是歐盟區(qū)域航運(yùn)業(yè)減排市場(chǎng)的法律規(guī)范也是區(qū)域內(nèi)外船舶能效標(biāo)準(zhǔn)建立的重要標(biāo)準(zhǔn)。該措施將為未來在IMO或UNFCCC框架內(nèi)構(gòu)建一個(gè)全球性航運(yùn)減排市場(chǎng)機(jī)制和法律規(guī)范提供大量的數(shù)據(jù)支持。MRV加速了建立航運(yùn)溫室氣體排放全球數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)的進(jìn)程，借此機(jī)會(huì)歐盟繼續(xù)對(duì)IMO施加壓力，以期碳減排國(guó)際法律規(guī)范的形成取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。由于IMO尚未開展對(duì)船舶碳排放的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟又是航運(yùn)強(qiáng)國(guó)，來往船只的數(shù)據(jù)為IMO提供了較好的政策決策基礎(chǔ)。因此，IMO在航運(yùn)管制政策形成或立法過程中很難摒棄歐盟的現(xiàn)有成果。換言之，歐盟ETS和MRV也都是在IMO監(jiān)管空白領(lǐng)域這一背景下產(chǎn)生的，歐盟航運(yùn)業(yè)立法先行潛移默化地影響了IMO未來的政策選擇與決策?？梢姡瑲W盟立法與IMO法律法規(guī)的制定會(huì)形成一種迭代推進(jìn)的方式而互相作用。

合法性、合理性分析

1.域外管轄

根據(jù)EU ETS和EU MRV的規(guī)定，來往于歐盟內(nèi)部或歐盟與歐盟以外的國(guó)家均需要以配額的形式為其溫室氣體排放“買單”。

在與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境措施的域外管轄的理解中，有觀點(diǎn)認(rèn)為判斷是否構(gòu)成域外管轄的重要因素為，判斷在貿(mào)易進(jìn)行過程中對(duì)于環(huán)境措施是否“強(qiáng)制”。發(fā)生在歐盟境內(nèi)的船舶溫室氣體排放，歐盟根據(jù)屬地管轄原則對(duì)其進(jìn)行管轄規(guī)制理所應(yīng)當(dāng)。但歐盟同樣基于屬地原則對(duì)發(fā)生在歐盟境外的船舶溫室氣體排放進(jìn)行管轄，毫無疑問已經(jīng)構(gòu)成了域外管轄，基于外國(guó)船舶處于歐盟成員國(guó)港口這一事實(shí)而主張屬地管轄并不能因此而否認(rèn)其域外管轄的事實(shí)。

歐盟這一行為不僅僅違反道德法制，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致管轄重疊甚至管轄權(quán)沖突或潛在沖突。如船旗國(guó)對(duì)本國(guó)船舶的船旗國(guó)管轄權(quán)、船舶經(jīng)過的任何第三國(guó)領(lǐng)海時(shí)沿海國(guó)對(duì)該船舶溫室氣體排放行為的管轄權(quán)。也就是說對(duì)于外國(guó)船舶在歐盟管轄海域以外的溫室氣體排放行為，將同時(shí)受到歐盟海運(yùn) ETS、船旗國(guó)海運(yùn)減排立法以及沿海國(guó)海運(yùn)減排立法的管轄。

2.違反“共同承擔(dān)，但有區(qū)別”原則

“共同承擔(dān)，但有區(qū)別”的責(zé)任原則作為氣候變化國(guó)際法的基本原則之一，本質(zhì)上屬于國(guó)際法上的區(qū)別對(duì)待。該原則是公平原則的具體化，其核心思想是承認(rèn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同承擔(dān)減排責(zé)任的基礎(chǔ)上，充分考慮綜合條件，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)比發(fā)展中國(guó)家更大的減排責(zé)任。但是，“共同承擔(dān)，但有區(qū)別”的責(zé)任原則在具體應(yīng)用時(shí)，各國(guó)依然存在理解上的分歧，致使該原則沒有統(tǒng)一且固定的解釋。

歐洲法院認(rèn)為“共同承擔(dān)，但有區(qū)別”的責(zé)任原則適用對(duì)象為國(guó)家而非企業(yè)，該機(jī)制并未對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加任何減排義務(wù)。首先，這種觀點(diǎn)在形式上否定了“共同承擔(dān)、但有區(qū)別”的責(zé)任原則對(duì)歐盟航運(yùn)排放交易機(jī)制的適用，有失偏頗。國(guó)家與該國(guó)的航運(yùn)營(yíng)運(yùn)人根本無法做到徹底分割，否則會(huì)陷入形而上學(xué)的誤區(qū)，這種影響是密切關(guān)聯(lián)的。其次，歐盟航運(yùn)碳排放交易機(jī)制在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上也沒有遵循“共同承擔(dān)、但有區(qū)別”的責(zé)任原則。無差別地管轄所有在停泊歐盟管轄區(qū)域內(nèi)港口的船舶，將發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)營(yíng)運(yùn)人一并納入適用范圍。最后，歐盟航運(yùn)碳排放交易機(jī)制的適用結(jié)果就是發(fā)展中國(guó)家的航運(yùn)營(yíng)運(yùn)人承擔(dān)更高的減排義務(wù)，影響到多數(shù)發(fā)展中國(guó)家航運(yùn)營(yíng)運(yùn)人的發(fā)展需求，最終將變?yōu)榘l(fā)展中國(guó)家被迫接受超越國(guó)際社會(huì)預(yù)期的合理的減排責(zé)任，這與“共同承擔(dān)、但有區(qū)別”的責(zé)任原則是背道而馳的。究其原因，歐盟是為了保護(hù)歐盟籍的航運(yùn)營(yíng)運(yùn)人，使用一種看似平等的方式適用于所有的航運(yùn)營(yíng)運(yùn)人。