香港機(jī)場(chǎng)多年來貨郵吞吐量位列全球第一，其安檢流程便利是一方面原因。我國(guó)情況相對(duì)復(fù)雜，對(duì)安全要求較高，在規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)平衡之下，短期內(nèi)全面實(shí)施管制代理人制度可行性較低。根據(jù)ICAO新政策，2021年7月起經(jīng)由香港機(jī)場(chǎng)運(yùn)輸?shù)呢浳飳⒋罅啃枰矙z，為此香港民航處推出管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施政策，該政策對(duì)于中國(guó)民航業(yè)具有較大借鑒意義。

背景情況

長(zhǎng)期以來，香港機(jī)場(chǎng)實(shí)施管制代理人制度，絕大多數(shù)的貨物可以免于安檢而直接送上飛機(jī)。根據(jù)ICAO的新政策，自2021年7月起，已知托運(yùn)人必須經(jīng)由地方政府民航管理部門認(rèn)定，之前由管制代理人認(rèn)定已知托運(yùn)人的方式將不被認(rèn)可，新政策實(shí)施后大部分貨物將必須接受安檢。為此香港機(jī)場(chǎng)建立了管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施制度，保持了較高的貨物運(yùn)輸效率。

香港空運(yùn)貨物安保制度

1、管制代理人制度

（1）政策現(xiàn)狀

貨運(yùn)企業(yè)在人員、設(shè)施、流程等方面按照香港民航處有關(guān)規(guī)定建立規(guī)范的制度，足以防止在未經(jīng)許可的情況下將危險(xiǎn)品裝上飛機(jī)，并按照制度實(shí)施后，可以申請(qǐng)注冊(cè)為管制代理人（RA）。相類似的，企業(yè)符合有關(guān)規(guī)定，可以在準(zhǔn)備、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)中確保貨物安全，可以申請(qǐng)注冊(cè)為已知托運(yùn)人（KC）或賬戶托運(yùn)人（AC），該認(rèn)定由管制代理人完成。目前，香港注冊(cè)的管制代理人約1500家，已知托運(yùn)人約10萬家。

管制代理人貨物處理流程

已知托運(yùn)人按照規(guī)定流程，將貨物交由管制代理人處理，并最終裝上飛機(jī)運(yùn)輸，一般情況下，該流程視為全程安全狀態(tài)，在貨站可以免于安檢。已知托運(yùn)人和賬戶托運(yùn)人的區(qū)別在于，已知托運(yùn)人無論在使用客機(jī)還是貨機(jī)運(yùn)輸時(shí)，均可以免于安檢，而賬戶托運(yùn)人則只能在使用貨機(jī)運(yùn)輸時(shí)免于安檢，而使用客機(jī)運(yùn)輸時(shí)必須安檢。

（2）新政主要變化及影響

根據(jù)ICAO新政策要求，自2021年7月開始，已知托運(yùn)人的認(rèn)證必須由地方政府民航管理部門完成，而不再是由管制代理人認(rèn)定。同時(shí)香港民航處將已知托運(yùn)人所在地限制為香港本地。

香港機(jī)場(chǎng)的主要貨物來源地是中國(guó)大陸地區(qū)，在目前認(rèn)定的已知托運(yùn)人中，大部分設(shè)立在中國(guó)大陸，在新政策下他們將無法繼續(xù)被認(rèn)定為已知托運(yùn)人，若繼續(xù)經(jīng)由香港機(jī)場(chǎng)運(yùn)輸，則必須進(jìn)行安檢作業(yè)，從而導(dǎo)致需要安檢的貨物量大幅上升，香港機(jī)場(chǎng)必須提升安檢能力。

2、管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施

香港機(jī)場(chǎng)貨站空間有限，在早期設(shè)計(jì)時(shí)未預(yù)留足夠的空間開展安檢操作，面對(duì)ICAO新政策帶來的大量新增安檢需求，全部集中在貨運(yùn)站完成不具有可行性。為此香港民航各有關(guān)單位一方面積極提升香港機(jī)場(chǎng)安檢能力，另一方面推出“管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施”（RACSF）政策，準(zhǔn)予倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)人在向香港民航處申請(qǐng)注冊(cè)后，在此開展前置安檢作業(yè)。目前已有120家左右的設(shè)施獲得批準(zhǔn)，能夠提供6000噸/天的安檢能力，加上香港機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)站內(nèi)提供的2000噸/天安檢能力，已經(jīng)能夠承擔(dān)新政策實(shí)施后的安檢需求。

3、運(yùn)輸安保

對(duì)于已經(jīng)在管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施接受安檢，以及按照已知托運(yùn)人流程交貨而免于安檢的貨物，需要在安保狀態(tài)下運(yùn)輸至機(jī)場(chǎng)，從而避免貨物受到非法干擾。對(duì)于運(yùn)輸安保，香港民航處允許通過幾種方式完成監(jiān)管運(yùn)輸：采用有編號(hào)的可防拆換封條及鎖鎖上的密斗貨車或集裝箱貨車，可防拆換的包裝網(wǎng)包裝的非封閉貨車。

我國(guó)安保政策現(xiàn)狀及業(yè)務(wù)需求

1、相關(guān)政策規(guī)定

《民用航空安全檢查規(guī)則》第4條指出“進(jìn)入民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)控制區(qū)的旅客及其行李物品，航空貨物、航空郵件應(yīng)當(dāng)接受安全檢查。拒絕接受安全檢查的，不得進(jìn)入民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)控制區(qū)。國(guó)務(wù)院規(guī)定免檢的除外”^[1]?！睹裼煤娇肇浳镞\(yùn)輸安全保衛(wèi)規(guī)則》第36條規(guī)定“對(duì)運(yùn)離機(jī)場(chǎng)控制區(qū)的中轉(zhuǎn)貨物，重新進(jìn)入機(jī)場(chǎng)控制區(qū)時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全檢查”^[2]?！睹裼煤娇瞻踩珯z查手冊(cè)》第175條 “對(duì)運(yùn)離機(jī)場(chǎng)控制區(qū)的中轉(zhuǎn)航空貨物、航空郵件，重新進(jìn)入機(jī)場(chǎng)控制區(qū)的，需要重新進(jìn)行安全檢查”^[3]。

總結(jié)上述文件規(guī)定：（1）進(jìn)入機(jī)場(chǎng)控制區(qū)的貨物必須進(jìn)行安檢；（2）即使是中轉(zhuǎn)貨物，在重新進(jìn)入機(jī)場(chǎng)控制區(qū)時(shí)需要重新安檢。

2、相關(guān)業(yè)務(wù)需求

我國(guó)對(duì)航空安保要求較高，一方面確保了安全生產(chǎn)，但另一方面也對(duì)航空貨運(yùn)生產(chǎn)效率造成了一定制約。根據(jù)當(dāng)前業(yè)務(wù)發(fā)展需要，我國(guó)在一些機(jī)場(chǎng)開展了部分試點(diǎn)工作，但仍存在較多需求。

（1）提升機(jī)場(chǎng)貨站效率

目前在我國(guó)原則上全部貨物需要在機(jī)場(chǎng)貨站進(jìn)行安檢，由此交給貨站的大部分是散貨，需要在貨站內(nèi)組板。這樣產(chǎn)生兩個(gè)問題，一個(gè)是貨站交貨需要等待安檢速度較慢，另一個(gè)是貨站需要提供足夠的場(chǎng)地開展組板業(yè)務(wù)，適當(dāng)疏解機(jī)場(chǎng)貨站安檢需求將有效提升貨站通過效率。

（2）遠(yuǎn)程貨站

在京津冀一體化、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略背景下，遠(yuǎn)程貨站將成為樞紐機(jī)場(chǎng)服務(wù)區(qū)域發(fā)展的重要抓手，發(fā)揮樞紐機(jī)場(chǎng)的航線網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，維護(hù)整個(gè)區(qū)域供應(yīng)鏈穩(wěn)定，從而支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）跨機(jī)場(chǎng)中轉(zhuǎn)

“一市兩場(chǎng)”模式在我國(guó)已經(jīng)越來越多的存在，同時(shí)一家航空公司在多座機(jī)場(chǎng)建立樞紐的情況也越發(fā)常見，充分利用兩座機(jī)場(chǎng)的航線連接形成一體化網(wǎng)絡(luò)，將有力支持航空公司中轉(zhuǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，由于兩座機(jī)場(chǎng)控制區(qū)之間經(jīng)過了社會(huì)道路，需重新安檢。

（4）港區(qū)聯(lián)動(dòng)

目前在我國(guó)已廣泛建立臨空型自貿(mào)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，其主要意義在于發(fā)揮臨近機(jī)場(chǎng)的交通便利優(yōu)勢(shì)，若能在園區(qū)內(nèi)完成安檢，并整板交運(yùn)貨站的模式將壓縮截貨時(shí)間，進(jìn)一步提升園區(qū)企業(yè)的便利性。

有關(guān)建議

《民航局關(guān)于促進(jìn)航空物流業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（民航發(fā)﹝2018﹞48 號(hào)）指出要完善貨運(yùn)安保鏈條管理，建立管制代理人、已知托運(yùn)人制度試點(diǎn)，多方學(xué)者也呼吁在我國(guó)推行管制代理人制度^[4]，但我國(guó)航空運(yùn)輸規(guī)模大、國(guó)情復(fù)雜，短期內(nèi)大范圍實(shí)施管制代理人制度難度較大，參考香港管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施政策將安檢環(huán)節(jié)前置，是在短期內(nèi)提升作業(yè)效率的可行辦法。

1、探索安保監(jiān)管運(yùn)輸

香港通過技術(shù)手段對(duì)監(jiān)管運(yùn)輸進(jìn)行管控，確保在過程中無法干擾貨物，該模式已較為成熟，能夠基本確保安全。該政策的突破將有效解決兩個(gè)控制區(qū)之間經(jīng)由社會(huì)道路運(yùn)輸?shù)膯栴}，避免二次安檢。

2、探索安檢前置模式

香港管制空運(yùn)貨物安檢設(shè)施某種程度上說就是遠(yuǎn)程貨站模式，對(duì)于設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位、前置安檢單位的審查是其中關(guān)鍵點(diǎn)。香港民航處批準(zhǔn)了若干家設(shè)施運(yùn)營(yíng)人和安檢機(jī)構(gòu)，對(duì)于我國(guó)，可以在實(shí)施初期準(zhǔn)予地方政府背書的企業(yè)或機(jī)場(chǎng)作為設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位，以機(jī)場(chǎng)安檢入駐作為唯一模式，確保安全。

3、試點(diǎn)基于信用的管制代理人、已知托運(yùn)人、差異化安檢等制度

實(shí)施管制代理人、已知托運(yùn)人、差異化安檢等制度，將大幅減少安檢業(yè)務(wù)量，提升全流程作業(yè)效率，目前已在我國(guó)部分地區(qū)、部分單位中實(shí)施，是我國(guó)航空貨運(yùn)安保的必然走向。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)民用航空局.民用航空安全檢查規(guī)則[S]

[2]中國(guó)民用航空局.民用航空貨物運(yùn)輸安全保衛(wèi)規(guī)則[S]

[3]中國(guó)民用航空局.民用航空安全檢查手冊(cè)[S]

[4]王贏.國(guó)際航空貨運(yùn)安保模式對(duì)中國(guó)民航的啟示[J].民航管理,2020(08):88-92.

原文發(fā)表于《中國(guó)民用航空》2021年3月刊。

作者簡(jiǎn)介：蔣星，上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)，主要研究方向?yàn)楹娇肇涍\(yùn)市場(chǎng)、航線網(wǎng)絡(luò)等。