專家之聲丨郝春旭等：國家環(huán)境經(jīng)濟政策進展評估報告2022

摘要

本年度報告采取實地調(diào)研法和政策分析法，針對2022年我國環(huán)境經(jīng)濟政策實踐開展系統(tǒng)評估，總體認為2022年環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設(shè)不斷完善，環(huán)境經(jīng)濟政策改革與創(chuàng)新工作取得積極進展，有力推動了高質(zhì)量發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、綠色發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。未來需要進一步優(yōu)化環(huán)境經(jīng)濟政策，建立健全一套更加科學合理、公平長效、激發(fā)活力的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，充分支撐環(huán)境質(zhì)量改善與高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境經(jīng)濟政策；年度進展；評估；2022

??2022年是黨的二十大隆重召開之年，也是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃實施關(guān)鍵之年。黨的二十大報告指出，要“完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”，給予環(huán)境經(jīng)濟政策改革高度重視。環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新是綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的作用愈發(fā)凸顯。面對快速變化的宏觀政策形勢以及新時期生態(tài)環(huán)境保護工作的迫切需求，持續(xù)開展環(huán)境經(jīng)濟政策的跟蹤評估十分必要。

1. 研究方法

本年度評估采取“自下而上”的方法，針對年度環(huán)境經(jīng)濟政策進展情況開展系統(tǒng)評估，評估政策對象包括我國正在實踐的10項重點環(huán)境經(jīng)濟政策，包括環(huán)境財政、環(huán)境資源價格、生態(tài)保護補償、環(huán)境權(quán)益交易、綠色稅收、綠色金融等，分門別類進行系統(tǒng)評估，形成年度環(huán)境經(jīng)濟政策發(fā)展形勢研判。

2. 重點環(huán)境經(jīng)濟政策評估

2.1. 綠色財政政策扎實推進

環(huán)境污染治理投資力度尚需加大。2021年，全國環(huán)境污染治理投資由2020年的10638.9億元減少至 9491.8 億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.8%，較“十三五”末降低0.2個百分點。雖然中央生態(tài)環(huán)境專項資金逐年增加，但環(huán)境污染治理投資減少，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重減少，環(huán)境污染治理投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重僅為0.8%。“十四五”我國生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，生態(tài)環(huán)境保護工作仍然處于攻堅期，歷史欠賬多，新的生態(tài)環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，部分地區(qū)、部分領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題依然突出，一些地方需要進一步強化財政投入。

環(huán)保專項資金投入總體增長。2022年中央財政分別安排水污染、大氣污染、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治專項資金235.8億元、298.8億元、44億元、40億元。其中，水污染防治、大氣污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治專項資金較上一年度分別增長10%、9%、11%，土壤污染防治專項資金與上年持平?？傮w來看，中央財政對生態(tài)環(huán)境保護的投入呈現(xiàn)增長趨勢。下一步需要建立健全大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治等專項資金績效評價制度，建立基于績效的專項資金分配機制與獎懲機制，在環(huán)境保護專項資金分配中建立競爭立項與因素分配相結(jié)合的資金分配方式，提高資金使用效益。

強化生態(tài)環(huán)境補貼政策引導功能。一是新能源汽車購置補貼政策終止。2021年12月31日，財政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2022年新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》，明確不同類型、不同領(lǐng)域車輛產(chǎn)品的補貼標準，自2022年1月1日起執(zhí)行；并明確2022年12月31日新能源汽車購置補貼政策終止。二是中央財政進一步擴大北方地區(qū)冬季清潔取暖支持范圍。財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布《2022年北方地區(qū)冬季清潔取暖擬支持項目名單公示》，將25個項目確定為2022年大氣污染防治資金支持的北方地區(qū)冬季清潔取暖項目，加上2017-2021年已納入中央財政冬季清潔取暖試點的63個城市，總支持城市數(shù)量達到88個，連續(xù)支持3年，每年獎補標準為省會城市7億元、一般地級市3億元，計劃單列市參照省會城市標準。三是中央財政持續(xù)支持開展輪作休耕工作。2022年，中央財政輪作休耕每畝補助150元，主要在東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)、長江流域、北方農(nóng)牧交錯區(qū)和西北地區(qū)開展糧、棉、油等輪作模式，以及開發(fā)冬閑田擴種冬油菜；支持在西北、黃淮海、西南和長江中下游等適宜地區(qū)開展大豆玉米帶狀復合種植；休耕每畝補助500元，主要在河北、新疆地下水超采區(qū)。未來需要考慮如何應(yīng)對新能源汽車補貼滑坡，優(yōu)化“雙替代”補貼及綠色農(nóng)業(yè)補貼政策，建立長效財政補貼機制，進一步完善生態(tài)環(huán)境財政補貼政策體系。

2.2. 環(huán)境資源價格政策不斷健全

水價政策改革深入推進。一是地方積極出臺地方城鎮(zhèn)供水價格機制具體辦法或?qū)嵤┘殑t。2022年以來，北京市、上海市、河北省、陜西省、廣東省、海南省等地區(qū)積極落實國家要求，出臺本地城鎮(zhèn)供水價格管理具體辦法或?qū)嵤┘殑t，突出國家要求與本市實際相結(jié)合，完善城鎮(zhèn)供水定價機制。如2022年11月，北京市發(fā)改委、市財政局、市水務(wù)局聯(lián)合印發(fā)《北京市城鎮(zhèn)供水價格管理實施細則》，明確了水費定價原則、方法、操作細則。二是穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。2022年6月，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》（發(fā)改價格〔2022〕934號），持續(xù)深入推進農(nóng)業(yè)水價改革。根據(jù)各地2022年改革實施計劃，新增改革實施面積約1.4億畝，各地積極落實節(jié)水優(yōu)先方針，以健全農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，以提升農(nóng)業(yè)用水效率為目標，深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。如云南省將國家下達全省年度改革任務(wù)520萬畝調(diào)增至797.76萬畝，分兩批下達州（市），全省全年共完成年度改革面積679.14萬畝，超過國家下達計劃新增改革實施面積159.14萬畝，取得積極成效。然而當前依然存在農(nóng)業(yè)水價標準總體偏低（僅占農(nóng)業(yè)供水成本的35%左右），農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理經(jīng)費不足，精準補貼與節(jié)水獎勵力度有待進一步加大等問題。下一步需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)水價綜合改革設(shè)計，根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行情況繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)梯級水價研究，建立農(nóng)業(yè)水價評估補貼獎勵機制，不斷激發(fā)農(nóng)業(yè)水價綜合改革發(fā)展活力。

電價政策逐步健全。一是對新能源上網(wǎng)電價政策進行了優(yōu)化調(diào)整。2022年4月8日，國家發(fā)改委價格司發(fā)布《關(guān)于2022年新建風電、光伏發(fā)電項目延續(xù)平價上網(wǎng)政策的函》，對新核準陸上風電項目、新備案集中式光伏電站和工商業(yè)分布式光伏項目，延續(xù)平價上網(wǎng)政策，上網(wǎng)電價按當?shù)厝济喊l(fā)電基準價執(zhí)行。新建項目可自愿通過參與市場化交易形成上網(wǎng)電價，以充分體現(xiàn)新能源的綠色電力價值。二是推動峰谷分時電價政策不斷完善。2022年，各地區(qū)就進一步完善分時電價機制有關(guān)事項發(fā)布相關(guān)通知，充分發(fā)揮分時電價信號作用，引導用戶削峰填谷，改善電力供需狀況，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定經(jīng)濟運行，服務(wù)以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)，促進能源綠色低碳發(fā)展。2022年12月，上海市發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于進一步完善我市分時電價機制有關(guān)事項的通知》顯示，針對一般工商業(yè)及其他兩部制、大工業(yè)兩部制用電，夏季（7月、8月、9月）和冬季（12月、1月）高峰時段電價在平段電價基礎(chǔ)上上浮 80%，低谷時段電價在平段電價基礎(chǔ)上下浮60%，尖峰時段電價在高峰電價的基礎(chǔ)上上浮25%。電價政策改革對發(fā)揮分時電價信號作用、引導用戶削峰填谷、改善電力供需狀況、保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定經(jīng)濟運行意義重大，支撐了以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)，促進了能源體系綠色低碳發(fā)展。

環(huán)境污染治理收費政策深入實施。在生活垃圾處理方面，國家發(fā)展改革委制定《政府定價的經(jīng)營服務(wù)性收費目錄清單(2022版)》《關(guān)于加強縣級地區(qū)生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)的指導意見》等政策，明確指導各地建立健全生活垃圾收費制度，鼓勵結(jié)合垃圾分類探索推進差別化收費政策。在污水處理方面，截至2022年12月底，全國36個重點城市平均污水處理費為1.02元/立方米。但該價格僅基本滿足國家規(guī)定收費標準下限（0.95元/噸），亟需調(diào)整污水處理費收費標準，保障污水處理行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。為進一步完善環(huán)境污染治理收費政策，尚需進一步優(yōu)化城市居民生活垃圾處理收費機制，從源頭上減少垃圾產(chǎn)生，促進可回收物的循環(huán)再利用。健全污水處理費政策機制，提高污水處理費在整體水價中的比重，將標準調(diào)整到覆蓋污水處理全成本的水平。

2.3. 生態(tài)保護補償深入實施

國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)步推進。2022年8月，財政部印發(fā)《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，明確了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付列一般性轉(zhuǎn)移支付，用于提高重點生態(tài)縣域等地區(qū)基本公共服務(wù)保障能力，引導地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護。12月，財政部將2022年第二批重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達各省，總計下達992.03億元，覆蓋810個縣域，累計對520個縣域?qū)嵤┆剳?。對“一般”和“明顯”等級的53個縣域轉(zhuǎn)移支付資金進行獎懲調(diào)節(jié)，總調(diào)節(jié)資金量達到4.6億元，其中獎勵縣域33個，獎勵資金2.82億元，扣減縣域20個，扣減資金1.78億元?？v觀全年，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體較好、穩(wěn)中向好。

流域生態(tài)補償機制探索不斷推進。穩(wěn)步落實。2022年，流域上下游橫向生態(tài)補償機制建設(shè)積極推進，在水污染防治資金中安排長江、黃河全流域橫向生態(tài)補償機制引導資金20億元、10億元，安排其他流域橫向生態(tài)補償機制獎勵資金6億元（含廣東福建汀江—韓江、廣東江西東江、河北天津引灤入津各2億元）?！饵S河保護法》明確提出國家建立健全黃河流域生態(tài)保護補償制度。國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、水利部印發(fā)《關(guān)于推動建立太湖流域生態(tài)保護補償機制的指導意見》（發(fā)改振興〔2022〕101號），推動建立太浦河生態(tài)保護補償機制。然而需要看到的是，目前跨省跨區(qū)域橫向生態(tài)保護補償推進依然較為緩慢，存在補償雙方內(nèi)生動力不足、缺乏全國指導性補償標準及相應(yīng)指標、補償資金使用范圍受限的問題。未來，需要建立流域橫向補償優(yōu)先推進名錄，強化中央獎補資金引導作用，積極協(xié)調(diào)有意向的流域上下游、左右岸地區(qū)實施生態(tài)保護補償，穩(wěn)定各方預(yù)期。

濕地生態(tài)補償政策尚需完善。2022年12月，國家林業(yè)和草原局、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《全國濕地保護規(guī)劃（2022—2030年）》印發(fā)，提出建立健全濕地生態(tài)保護補償制度，按照事權(quán)劃分原則加大對重要濕地保護的財政投入，鼓勵濕地生態(tài)保護地區(qū)與濕地生態(tài)受益地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者市場機制進行地區(qū)間生態(tài)保護補償。不能忽視的是，當前濕地生態(tài)保護補償依然以財政轉(zhuǎn)移支付、相關(guān)專項資金獎勵為主要形式，生態(tài)保護補償?shù)氖袌龌瘷C制不健全，地方習慣用財政資金實施保護修復工程，缺乏社會資本參與的機制設(shè)計，未來有必要積極發(fā)展綠色金融，引導社會資本以市場化方式投向濕地保護。

2.4. 環(huán)境資源權(quán)益交易蓬勃發(fā)展

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)試點統(tǒng)籌推進。2022年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》指出，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制，針對全民所有的土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等8類自然資源資產(chǎn)（含自然生態(tài)空間）開展所有權(quán)委托代理試點。目前，北京、天津、河北、河南、山東、山西、寧夏、四川、福建、湖南、重慶、青海等省（自治區(qū)、直轄市）已結(jié)合省內(nèi)情況展開全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點工作。但需要關(guān)注的是，目前自然資源產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)法律規(guī)定尚未出臺，同時沒有明確的中央政府行使所有權(quán)及委托地方政府代理行使所有權(quán)清單，導致自然資源確權(quán)登記無法明確具體的管轄對象，具體工作任務(wù)無法細化，對自然公園、自然保護區(qū)等的產(chǎn)權(quán)登記等的工作也造成阻礙。下一步，應(yīng)做好自然資源產(chǎn)權(quán)制度的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，盡快出臺中央政府行使所有權(quán)和委托地方政府代理行使所有權(quán)的全民所有自然資源管理資源清單，健全監(jiān)督管理機制，確保各類主體在自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場上實現(xiàn)公平競爭，達到自然資源使用效益的最大化。

排污權(quán)交易在優(yōu)化配置環(huán)境資源中功效初顯。截至2022年底，全國已開展或正在開展排污權(quán)交易試點工作的地區(qū)，包括28個省、自治區(qū)、直轄市及青島市。其中，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內(nèi)蒙古、重慶、河北、陜西、河南及青島市等12個地方是三部委批復開展試點的地區(qū)，福建、安徽、江西、山東、廣東、青海、甘肅、寧夏、新疆等地是在省級行政區(qū)域內(nèi)或部分區(qū)域自行開展排污交易工作的地區(qū)，西藏、廣西和吉林3?。ㄗ灾螀^(qū)）暫未開展過排污權(quán)交易試點工作?？傮w來看，目前已開展的排污權(quán)交易工作促使市場配置環(huán)境資源的功效初步顯現(xiàn)，今后應(yīng)加快開展區(qū)域性、全國性排污權(quán)交易市場建設(shè)工作，建立科學規(guī)范的總量指標核定機制以及排放權(quán)分配方法，完善排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)和配套措施，逐步擴大排污權(quán)交易污染物覆蓋范圍。

全國碳排放權(quán)交易市場穩(wěn)定運行。全國碳市場完成第一個履約周期，碳市場激勵約束作用初步顯現(xiàn)，國碳市場運行框架基本建立，初步打通了各關(guān)鍵環(huán)節(jié)間的堵點、難點，通過專項監(jiān)督幫扶等措施有效提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，企業(yè)減排意識和能力水平有效提高，實現(xiàn)了預(yù)期建設(shè)目標。11月，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案(征求意見稿)》，明確了第二個履約周期（2021-2022年）配額分配的方法及規(guī)則。截至2022年12月底，碳排放配額累計成交量2.27億噸，年度碳排放配額成交量5088.95萬噸，成交額28.14億元。碳排放權(quán)交易市場運行穩(wěn)定，建議在碳排放權(quán)法律屬性、碳市場交易結(jié)構(gòu)、碳市場定價機制等方面進行優(yōu)化設(shè)計。

進一步推進用水權(quán)交易改革。2022年8月，水利部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導意見》，支持進一步推進用水權(quán)改革，明確要加快用水權(quán)初始分配，推進用水權(quán)市場化交易，健全完善水權(quán)交易平臺，加強用水權(quán)交易監(jiān)管。與2021年相比，2022年水權(quán)交易數(shù)量及規(guī)模明顯上升，從地理分布層面來看，目前的水權(quán)交易主要集中在北方缺水地區(qū)，南方豐水地區(qū)交易動力不足，水權(quán)交易市場活躍度仍不足。此外，群眾普遍缺乏用水權(quán)交易的意識、交易平臺建設(shè)不夠規(guī)范，未來應(yīng)當在這些方向繼續(xù)改革創(chuàng)新。

用能權(quán)交易試點探索逐步深入。2022年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出支持試點地區(qū)進一步健全用能權(quán)交易機制，探索建立用能權(quán)指標有償取得機制，豐富交易品種和交易方式。在政策指引下，浙江省、福建省、河南省、四川省等試點省份進一步推出多項用能權(quán)交易支持政策，提高用能權(quán)試點建設(shè)速度與質(zhì)量。除試點四省外，全國其余省與自治區(qū)均積極響應(yīng)全國“十四五”規(guī)劃對用能權(quán)市場建設(shè)的要求，在省級規(guī)劃中將用能權(quán)市場列入，在省級層面對用能權(quán)市場建設(shè)提供支持，進一步提高對用能權(quán)市場建設(shè)的支持力度。下一步有必要盡快厘清用能權(quán)在環(huán)境權(quán)益市場中的定位、覆蓋范圍、針對對象，實現(xiàn)針對不同主體的差異化管理，完善用能權(quán)交易法律與制度基礎(chǔ)。

地方積極探索碳普惠新模式。北京、上海、廣東、安徽、浙江、深圳、江蘇等省市已經(jīng)展開了碳普惠制度探索。2022年4月，北京綠色交易所聯(lián)合上海環(huán)境能源交易所、廣州碳排放權(quán)交易中心、天津排放權(quán)交易所、湖北碳排放權(quán)交易中心等共同啟動“碳普惠共同機制”，并發(fā)布《碳普惠共同機制宣言》。2022年11月，全國首個市場化碳普惠交易體系在江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)啟用，為園區(qū)內(nèi)的中小微企業(yè)提供家門口的碳減排量認證和交易服務(wù)。需要看到，仍存在碳普惠標準不統(tǒng)一、市場分割、減排功能有限等問題。建議將建立碳普惠長效機制納入國家頂層設(shè)計，鼓勵地方碳普惠減排項目和公眾減排場景標準統(tǒng)一和互認，最終形成一個與全國碳市場并行的高質(zhì)量、多層次自愿減排交易市場體系。

2.5. 綠色稅收政策持續(xù)優(yōu)化

環(huán)境保護稅對提升污染減排效率發(fā)揮重要作用。2022年環(huán)境保護稅211億元，比上年增長3.9%，占全國稅收收入0.13%。地方稅務(wù)局與生態(tài)環(huán)境廳（局）持續(xù)完善環(huán)境保護稅收制度，針對不同危害程度的污染因子設(shè)置差別化的污染當量值，落實“多排多征、少排少征、不排不征”政策，發(fā)揮稅收政策對污染減排行為的激勵作用。健全的環(huán)境保護稅制度使污染物的排放價格信號更加清晰，有利于促進環(huán)境污染管控與治理領(lǐng)域的綠色技術(shù)創(chuàng)新，也有利于吸引資金向更綠色、更環(huán)保的領(lǐng)域流動和傾斜，未來尚需在稅目設(shè)置、環(huán)境監(jiān)測結(jié)果認定、信息共享方面進一步優(yōu)化。

資源稅等生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)稅收政策不斷完善。2022年1月，《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)2022年水資源管理工作要點的通知》明確推動全面推開水資源稅改革試點，配合財政部、稅務(wù)總局研究制定全面推開水資源稅改革試點工作的政策措施。3月，《財政部稅務(wù)總局關(guān)于進一步實施小微企業(yè)“六稅兩費”減免政策的公告》明確，在2022年1月1日至2024年12月31日期間，各地區(qū)可根據(jù)自己的實際情況和需要對增值稅小規(guī)模納稅人、小型微利企業(yè)和個體工商戶在50%的稅額幅度內(nèi)給予減征資源稅。資源稅改革引導市場主體綜合開發(fā)利用資源，促進資源的節(jié)約集約利用，今后資源稅改革尚需通過立法進一步擴大資源稅的征稅范圍，將森林、湖泊、牧場、土地、海洋等都納入征稅范圍中，實現(xiàn)累進稅率管理與分級管理。在增值稅方面，2022年3月，財政部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加大增值稅期末留抵退稅政策實施力度的公告》，加大生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)等6個行業(yè)增值稅期末留抵退稅政策力度，并一次性退還制造業(yè)等行業(yè)企業(yè)存量留抵稅額。《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄（2022年版）》進一步完善了資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策。在企業(yè)所得稅方面，財政部和稅務(wù)總局于2022年4月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于延長部分稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期限的公告》，提出自2019年1月1日至2023年12月31日，對符合條件的從事污染防治的第三方企業(yè)（以下稱第三方防治企業(yè)）減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，延長污染防治第三方治理企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。在車船稅方面，為適應(yīng)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進步需要，2022年1月，工信部公布了《中華人民共和國工業(yè)和信息化部財政部稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整享受車船稅優(yōu)惠的節(jié)能新能源汽車產(chǎn)品技術(shù)要求的公告》。在車輛購置稅方面，出臺《關(guān)于減征部分乘用車車輛購置稅的公告》，規(guī)定對購置日期在2022年6月1日至2022年12月31日期間且單車價格（不含增值稅）不超過30萬元的2.0升及以下排量乘用車，減半征收車輛購置稅，后又將新能源車免征購置稅的優(yōu)惠政策延長至2023年12月31日。未來需要著重考慮將風力發(fā)電領(lǐng)域現(xiàn)行的增值稅即征即退政策推廣至其他清潔能源發(fā)電領(lǐng)域，著力完善促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)、可再生能源等綠色低碳領(lǐng)域發(fā)展的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，逐步將新能源、低碳交通、低碳建筑、技術(shù)固碳等綠色低碳領(lǐng)域的投資納入稅收抵免優(yōu)惠政策范圍內(nèi)。

2.6. 綠色金融政策不斷完善

綠色金融宏觀支持政策穩(wěn)步推進。2022年，國家出臺多項政策推進加大生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綠色金融支持力度。3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》，明確完善生態(tài)環(huán)保信用制度。5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)的《關(guān)于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》提出落實金融支持政策、豐富綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)等政策舉措。

綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新激發(fā)市場活力。2022年6月，中國銀行間市場交易商協(xié)會印發(fā)《關(guān)于開展轉(zhuǎn)型債券相關(guān)創(chuàng)新試點的通知》，創(chuàng)新推出轉(zhuǎn)型債券，應(yīng)對氣候變化目標，支持傳統(tǒng)行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。同月，上交所印發(fā)《上海證券交易所公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第2號——特定品種公司債券（2022年修訂）》，新增低碳轉(zhuǎn)型公司債券事項。7月，綠色債券標準委員會印發(fā)《中國綠色債券原則》，標志著國內(nèi)綠色債券市場標準趨同、與國際接軌的綠色債券標準建立。在綠色金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新的推動下，2022年綠色信貸市場保持高速增長。人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2022年三季度末，本外幣綠色貸款余額20.9萬億元，同比增長41.4%，比上年末高8.4個百分點，高于各項貸款增速30.7個百分點，其中，投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為8.32和5.56萬億元，合計占綠色貸款的66.4%。未來，需要繼續(xù)發(fā)展環(huán)境權(quán)益回購、保理、托管，以及碳期貨等衍生產(chǎn)品，提升市場活躍度；積極鼓勵銀行金融機構(gòu)發(fā)揮信貸、債券、基金等工具作用，引導和撬動金融資源向綠色低碳轉(zhuǎn)型、碳捕集與封存等創(chuàng)新項目傾斜；鼓勵開發(fā)碳金融理財產(chǎn)品和服務(wù)，引導投資者積極參與雙碳工作，實現(xiàn)綠色降碳與收入提升雙重紅利。

氣候投融資試點啟動。2022年8月，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公布氣候投融資試點名單的通知》確定了北京市密云區(qū)、通州區(qū)，河北省保定市等23個地方入選氣候投融資試點，支持和指導試點地方建立部際工作協(xié)調(diào)機制，積極培育具有顯著氣候效益的重點項目，加強對碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)管，積極搭建國際交流與合作平臺。建議今后繼續(xù)支持金融機構(gòu)為跨國綠色投資提供綜合性金融服務(wù)，鼓勵企業(yè)按照責任投資原則向“一帶一路”沿線國家開展氣候投融資合作。

2.7. 環(huán)境污染治理市場政策模式不斷創(chuàng)新

規(guī)范有序?qū)嵤嵤┥鷳B(tài)環(huán)保領(lǐng)域PPP項目。2022年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于支持山東深化新舊動能轉(zhuǎn)換推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見>的實施意見》，明確提出鼓勵規(guī)范有序?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目，鼓勵在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域創(chuàng)新激勵機制、政策和投融資模式，吸引社會資本參與。據(jù)財政部PPP中心發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2022年11月，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護新入庫項目投資額384億元，行業(yè)類別中排名第5，僅次于交通運輸、市政工程、城市綜合開發(fā)和林業(yè)類，污染防治與綠色低碳項目投資占比超三成。PPP模式促進了生態(tài)環(huán)保行業(yè)市場化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。然而需要看到，目前PPP模式發(fā)展多數(shù)還處于“重建設(shè)、輕運營”或依賴政府付費等“低價”模式，未重視提高運營管理效率、注重建設(shè)和運營一體化、形成穩(wěn)定清晰收費機制等。

推進探索環(huán)境污染第三方治理模式。2022年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指導意見的通知》要求鼓勵第三方治理模式和體制機制創(chuàng)新，按照排污者付費、市場化運作、政府引導推動的原則，以園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地等工業(yè)集聚區(qū)為重點，推動第三方治理企業(yè)開展專業(yè)化污染治理，提升設(shè)施運行水平和污染治理效果，支持建設(shè)100家左右深入推行環(huán)境污染第三方治理示范園區(qū)，遴選一批環(huán)境污染第三方治理典型案例，總結(jié)推廣成熟有效的治理模式。下一步有必要繼續(xù)完善第三方治理相關(guān)配套政策和機制，引導第三方治理行業(yè)建立健全法律法規(guī)，維護污染企業(yè)和第三方治理企業(yè)的合法權(quán)益。

生態(tài)環(huán)保金融支持項目政策不斷探索規(guī)范。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部制定《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，入庫范圍包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復、其他環(huán)境治理等八大領(lǐng)域。4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意58個項目開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點工作。國家開發(fā)銀行主動對接重大水利工程融資需求，積極發(fā)揮中長期信貸和國開基礎(chǔ)設(shè)施投資基金作用，全年發(fā)放水利貸款1864億元，向長江生態(tài)保護和修復領(lǐng)域發(fā)放貸款近千億元；發(fā)行120億元“長江流域生態(tài)系統(tǒng)保護和修復”專題“債券通”綠色金融債券，債券所募資金用于支持水污染治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理、水資源節(jié)約等項目。總體來說，國家層面針對EOD模式持續(xù)出臺一系列鼓勵政策，但通過產(chǎn)業(yè)導入來反哺項目投資收益依然存在較高不確定性，需要進一步改革優(yōu)化。

2.8. 綠色貿(mào)易政策面臨嚴峻挑戰(zhàn)

需要積極主動應(yīng)對歐盟碳邊界調(diào)整機制影響。2021年7月，歐盟委員會宣布碳關(guān)稅和停止銷售燃油車、征收航空燃油稅等系列措施推進歐盟碳減排，并于2023年1月1日開始實施，2023-2025年是實施過渡期。從行業(yè)角度看，碳邊界調(diào)整機制會對我國高碳行業(yè)出口產(chǎn)生直接沖擊，在歐盟CBAM覆蓋的六個行業(yè)中，鋼鐵、鋁、水泥和化肥屬于我國對歐出口規(guī)模較大的領(lǐng)域，短期內(nèi)會造成高碳密集型行業(yè)的產(chǎn)品成本上升，削弱出口競爭力。因此，未來有必要探索與國外碳市場的鏈接，在目標設(shè)定、配額初始發(fā)放、核算規(guī)則等碳交易規(guī)則方面加強與歐盟協(xié)調(diào)對接，推動國內(nèi)碳市場項目與歐盟CBAM項目互認。

2.9. 環(huán)境資源價值實現(xiàn)政策不斷探索健全

加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。浙江省出臺《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施意見》，明確了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的“四梁八柱”，加快深化探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，助推生態(tài)富民惠民，助力共同富裕示范區(qū)建設(shè)。江蘇省印發(fā)《江蘇省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制實施方案》，明確到2025年生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架初步形成，到2035年全面建立完善的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。天津市制定《天津市建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施方案》，聚焦生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的天津路徑。青海省出臺《青海省推動建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施方案》，著力在保護修復、調(diào)查監(jiān)測、核算評價、經(jīng)營開發(fā)、保護補償、保障機制等方面構(gòu)建具有青藏高原區(qū)域特色的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。山東省發(fā)展改革委向社會公示了山東省省級建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點地區(qū)名單，擬將22個地區(qū)納入試點，擬到2025年基本形成一套有力支撐生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的核算及結(jié)果應(yīng)用體系和政策保障體系。廣東省出臺《廣東省建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施方案》，探索建立自然資源調(diào)查監(jiān)測、生態(tài)產(chǎn)品價值評價、生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)等七大機制?？傮w來看，我國多省市積極建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，但由于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作起步較晚、制度技術(shù)條件和相關(guān)利益關(guān)系較為復雜，實踐中還存在生態(tài)產(chǎn)品底數(shù)不清、價值核算不規(guī)范、價值實現(xiàn)渠道不順暢、價值轉(zhuǎn)化不充分等問題，需要在政策設(shè)計和實踐中進一步改革優(yōu)化。

多地積極推進自然資源資產(chǎn)負債表編制。青海省統(tǒng)計局總結(jié)了自然資源資產(chǎn)負債表試編工作經(jīng)驗，部署2021年祁連山國家公園青海片區(qū)、三江源國家公園和2020年全省自然資源資產(chǎn)負債表編制試點工作。福建省出臺了《福建省自然資源資產(chǎn)負債表編制制度》核算內(nèi)容包括土地資源、林木資源、水資源、礦產(chǎn)資源和海洋資源，積極探索編制自然資源資產(chǎn)負債表制度。內(nèi)蒙古出臺《內(nèi)蒙古實物量自然資源資產(chǎn)負債表編制制度》，開展全區(qū)實物量自然資源資產(chǎn)負債表編制探索。

生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)核算工作穩(wěn)步實施。2022年3月，國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，明確了生態(tài)產(chǎn)品總值核算的指標體系、具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑。這是國家層面首個給綠水青山貼上價值標簽的規(guī)范性政策文件，對于構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策體系具有重要意義?？傮w來看，針對當前生態(tài)產(chǎn)品價值核算方法不統(tǒng)一、指標體系差異大、供需關(guān)系考慮不足、市場認可度不高、數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升問題，需要在總結(jié)各地價值核算實踐基礎(chǔ)上，探索制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范，明確生態(tài)產(chǎn)品價值核算指標體系、具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑等，進一步推進生態(tài)產(chǎn)品價值核算標準化。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)持續(xù)深化。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢等14家單位共同印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，明確了部門任務(wù)分工、地方黨委和政府職責，對案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復效果評估等重點環(huán)節(jié)作出明確細化規(guī)定。9月，生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合發(fā)布《深入打好長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動方案》，推進在長江保護修復工作中落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，切實追究生態(tài)環(huán)境修復和賠償責任，促進相關(guān)行政機關(guān)依法履行執(zhí)法監(jiān)管職責，對生態(tài)環(huán)境造成損害的，追究違法主體生態(tài)損害修復、賠償責任。目前對于環(huán)境損害賠償?shù)呢熑沃黧w認定方面存在著較大爭議，如何有效認定生態(tài)環(huán)境損害的構(gòu)成要件并對損害結(jié)果進行量化是實踐難點，需要建立一套對生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境要素的實質(zhì)損害及后續(xù)懲罰性賠償?shù)臉藴鼠w系。

2.10. 行業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策力度不斷加大

生態(tài)環(huán)保相關(guān)目錄清單政策不斷發(fā)展。截至2022年9月，工信部按照《綠色設(shè)計產(chǎn)品評價試點實施方案》要求，依據(jù)綠色設(shè)計產(chǎn)品評價標準，共形成包括石化行業(yè)、建材行業(yè)、鋼鐵有色等7個行業(yè)綠色設(shè)計產(chǎn)品標準清單161項。12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)了2022年水污染防治領(lǐng)域的國家先進污染防治技術(shù)目錄，是生態(tài)環(huán)境部結(jié)合環(huán)境污染治理的重點領(lǐng)域推出的技術(shù)水平先進、環(huán)境效益明顯、經(jīng)濟可行的污染防治技術(shù)名錄。同月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄（第四批）》，包括節(jié)能及提高能效類技術(shù)，非化石能源類技術(shù)，燃料及原材料替代類技術(shù)，燃料及原材料替代類技術(shù)，工藝過程等非二氧化碳減排類技術(shù)，碳捕集、利用與封存類技術(shù)，碳匯類技術(shù)6類共35項低碳技術(shù)，這些相關(guān)名錄政策為行業(yè)綠色發(fā)展提供了導向。

環(huán)境信息依法披露政策逐步建立健全。2022年1月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準則》，對年度環(huán)境信息依法披露報告和臨時環(huán)境信息依法披露報告的內(nèi)容與格式進行了規(guī)定。年度報告規(guī)定了關(guān)鍵環(huán)境信息提要，企業(yè)基本信息，企業(yè)環(huán)境管理信息，污染物產(chǎn)生、治理與排放信息，碳排放信息等需披露的具體內(nèi)容。臨時報告規(guī)定了企業(yè)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境行政許可變更、生態(tài)環(huán)境行政處罰、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)惹闆r，應(yīng)當披露的環(huán)境信息。6月，國資委印發(fā)《中央企業(yè)節(jié)約能源與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》，明確中央企業(yè)應(yīng)自覺履行環(huán)境信息強制性披露責任，嚴格按照法律法規(guī)要求的內(nèi)容、方式和時限如實規(guī)范披露環(huán)境信息。今后，生態(tài)環(huán)境部、國資委、發(fā)展改革委、工信部、人民銀行、證監(jiān)會等尚需繼續(xù)深化合作，將環(huán)境信息強制性披露要求納入ESG框架中，積極推進ESG發(fā)展與協(xié)作。

“領(lǐng)跑者”有待發(fā)揮政策效用。國家從頂層設(shè)計部署相關(guān)制度，強化環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水提效“領(lǐng)跑”技術(shù)的驅(qū)動力。以需求為導向，聚焦重點制度、重點機構(gòu)、重點行業(yè)、重點產(chǎn)品、重點設(shè)備、重點工序，加大“領(lǐng)跑者”制度的應(yīng)用領(lǐng)域和關(guān)鍵作用；以應(yīng)用為導向，加大先進機構(gòu)、節(jié)能節(jié)水提效工藝技術(shù)裝備遴選和推廣力度，打造重點用能用水機構(gòu)和行業(yè)能效、水效“領(lǐng)跑者”，以標桿示范引導全社會、全行業(yè)節(jié)能節(jié)水、提質(zhì)增效。實踐進展較為緩慢，各行業(yè)環(huán)保先進標桿的示范作用有待進一步提升?？蛇x擇典型產(chǎn)品及行業(yè)開展試點，研究建立相關(guān)領(lǐng)跑者遴選具體指標和遴選程序要求，有序推進生態(tài)環(huán)保領(lǐng)跑者制度落地。

環(huán)保信用體系建設(shè)穩(wěn)步推進。2022年3月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》，提出完善生態(tài)環(huán)保信用制度，以完善的生態(tài)環(huán)保信用制度促進暢通國內(nèi)大循環(huán)，以信用風險為導向優(yōu)化配置監(jiān)管資源，在生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域推進信用分級分類監(jiān)管，提升監(jiān)管精準性和有效性。全國環(huán)境信用評價工作穩(wěn)步推進，27個省級生態(tài)環(huán)境部門均制定了環(huán)保信用評價辦法，由市縣生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)保信用評價，評價結(jié)果作為分級分類生態(tài)環(huán)境監(jiān)管依據(jù)，同時共享至信用信息平臺并向社會公開。建議下一步推動國家層面的專門立法，提高信用評價覆蓋程度和信用評價社會化程度。

3. 結(jié)論與展望

總體來看，2022年環(huán)境經(jīng)濟政策在深化發(fā)展，為經(jīng)濟社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了重要動力。環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設(shè)更加健全，生態(tài)保護補償、綠色金融等政策更加健全，水價、電價、綠色稅收等政策功能更加突出，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點、排污權(quán)交易試點、用能權(quán)交易試點、氣候金融試點等在統(tǒng)籌推進，地方實踐積累了豐富的經(jīng)驗。

展望2023年，環(huán)境經(jīng)濟政策將進一步通過深化改革創(chuàng)新，在高質(zhì)量發(fā)展中全方位發(fā)揮重要作用。綠色財政政策方面，需要提高環(huán)境污染治理投資比重、建立基于績效的環(huán)保專項資金分配機制與獎懲機制、繼續(xù)調(diào)整環(huán)境補貼政策方向。環(huán)境資源價格方面，需要持續(xù)優(yōu)化水價、電價政策，同時完善城市居民生活垃圾處理收費機制，提高污水處理費在整體水價中的比重。需要繼續(xù)深化生態(tài)保護補償政策改革，積極協(xié)調(diào)流域上下游、左右岸地區(qū)實施生態(tài)保護補償，引導更多社會資本以市場化方式投入生態(tài)環(huán)境保護。在環(huán)境資源權(quán)益交易政策方面，總結(jié)推廣全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點、排污權(quán)交易試點、用能權(quán)交易試點以及碳普惠新模式探索經(jīng)驗，在碳排放權(quán)法律屬性、碳市場交易結(jié)構(gòu)、碳市場定價機制等方面進一步優(yōu)化碳市場制度體系。未來的綠色稅收政策改革需要重點關(guān)注稅目設(shè)置、環(huán)境監(jiān)測結(jié)果認定、信息共享機制的優(yōu)化，更好發(fā)揮資源稅及其他輔助稅種對低碳經(jīng)濟市場的調(diào)節(jié)作用。綠色金融政策需要進一步完善，不斷豐富綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)、引導金融資源向碳捕集與封存等綠色低碳科技創(chuàng)新項目傾斜，強化與“一帶一路”沿線國家展開氣候投融資合作等。在環(huán)境污染治理市場化模式方面，需要進一步提升環(huán)保PPP政策運營管理效率、引導環(huán)境污染第三方治理行業(yè)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加大EOD政策模式的研究制定與深入探索。環(huán)境貿(mào)易政策方面，積極探索與國際碳市場的鏈接，加強歐盟CBAM的主動應(yīng)對策略研究。在環(huán)境資源價值核算方面，研究制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范，明確生態(tài)產(chǎn)品價值核算指標體系、具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑等，進一步推進生態(tài)產(chǎn)品價值核算標準化。通過將環(huán)境信息強制性披露要求納入ESG框架，設(shè)計環(huán)保、能效、水效“領(lǐng)跑者”遴選具體指標和程序要求，進一步優(yōu)化行業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策。求實|創(chuàng)新|引領(lǐng)|和諧